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“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建

时间:2016-11-01 13:26点击量:

        为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五 年规划纲要》和《中共中央国务院关于加快生态文明建设的指导意 见》(中发[2015]12 号),推动我国城镇生活垃圾无害化处理设施 建设,发展改革委、住房城乡建设部组织编制了《“十三五”全国城 镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(以下简称《规划》)。
规划范围包括全国所有设市城市、县城(港澳台地区除外)及 建制镇。
        城镇生活垃圾无害化处理设施是城镇发展中不可或缺的基础 设施,是人民安全健康生活的重要保障。“十二五”以来,在国务院 相关部门和地方各级人民政府的大力推动下,各地加大资金投入, 城镇生活垃圾无害化处理工作取得了重大进展,垃圾收运体系日趋 完善,处理设施数量和能力快速增长,生活垃圾无害化处理率显著 提高。截至 2015 年底,全国城市生活垃圾无害化处理能力达到 75.8万吨/日,比 2010 年增加 30.1 万吨/日,完成处理设施建设投资 963 亿元,全国城镇生活垃圾无害化处理率达到 90.21%,其中设市城市 94.10%,县城 79.0%,超额完成“十二五”规划确定的无害化处理率 目标。
        同时应看到,随着城镇化的快速发展和人民生活水平日益提 高,我国城镇生活垃圾清运量仍在快速增长,生活垃圾无害化处理 能力和水平仍相对不足,大部分建制镇的生活垃圾难以实现无害化 处理,垃圾回收利用率有待提高。为此,“十三五”期间应按照公共 服务均等化的要求,继续加大生活垃圾无害化处理能力建设,提升运营管理水平,拓展服务范围,加快垃圾收运处理领域的市场化进 程,推进生活垃圾的源头分类,提高资源化利用水平,最终实现垃 圾的减量化、资源化和无害化。
一、总体要求
        (一)指导思想
        深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以 创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指导,按照生态文明 建设总体要求,加快推进城镇生活垃圾无害化处理设施建设,提升 运营水平,推动生活垃圾分类,促进城乡公共资源均衡配置,为不 断改善城镇人居环境,提升生态文明建设水平奠定良好基础。
        (二)基本原则
        统筹规划,拓展范围。合理规划设施建设,在设市城市和县城 重点布局处理设施,推动联建共享。统筹建设城市、县城、建制镇 的生活垃圾收转运体系,将生活垃圾无害化处理能力覆盖到建制 镇。
        因地制宜,强化监管。针对不同地区实际情况,提前规划、科 学论证,选择先进适用技术,减少原生垃圾填埋量,加大生活垃圾 处理设施污染防治和改造升级力度,加强运营管理和监督,保障处 理设施持续安全、达标、稳定运行。
        分类回收,促进利用。积极推动垃圾分类,因地制宜制定分类 办法,完善体制机制,建立分类投放、运输、回收、处理相衔接的全过程管理体系,促进生活垃圾回收网络与再生资源回收网络融 合,实现源头减量和资源的最大化利用。
       创新驱动,多元协同。大力推行 PPP、特许经营和环境污染第 三方治理等模式,鼓励各类经济实体积极参与城镇垃圾无害化处理 设施的投资、建设和经营。以科技创新为动力,不断提高        生活垃圾 减量化、资源化和无害化处理水平。
     (三)主要目标
——到 2020 年底,直辖市、计划单列市和省会城市(建成区) 生活垃圾无害化处理率达到 100%;其他设市城市生活垃圾无害化 处理率达到 95%以上(新疆、西藏除外),县城(建成区)生活垃 圾无害化处理率达到 80%以上(新疆、西藏除外),建制镇生活垃 圾无害化处理率达到 70%以上。全国城镇新增生活垃圾无害化处理 设施能力 34 万吨/日。
——到 2020 年底,具备条件的直辖市、计划单列市和省会城 市(建成区)要实现原生垃圾“零填埋”,东部地区、经济发达地区、 距县城较近交通便利的建制镇要实现生活垃圾无害化处理能力全 覆盖。
——到 2020 年底,全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力占无 害化处理总能力的 50%以上,其中东部地区达到 60%以上。
——到 2020 年底,直辖市、计划单列市和省会城市垃圾得到 有效分类,30%的城镇餐厨垃圾经分类收运后实现无害化处理和资 源化利用,城市生活垃圾回收利用率达到 35%以上。
——到 2020 年底,建立较为完善的城镇生活垃圾处理监管体 系。
二、主要任务
        (一)加快处理设施建设,减少原生垃圾填埋
        1.建设任务。合理布局生活垃圾处理设施,尚不具备处理能力 的设市城市和县城要在 2017 年前建成无害化处理设施。建制镇产 生的生活垃圾就近纳入县级或市级垃圾处理设施集中处理,原则上 建制镇不单独建设处理设施(距离县市较远的建制镇可视具体情况 另行考虑)。加快现有设施的改造升级,逐步缩小地区间生活垃圾 处理水平差距。
“十三五”期间,规划新增生活垃圾无害化处理能力 49 万吨/日(包含续建能力 15 万吨/日),其中设市城市 36 万吨/日(包含续建能力 12 万吨/日),县城 13 万吨/日(包含续建能力 3 万吨/日)。 生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理能力的比例达到 50%,东部地 区达到 60%。
        2.建设要求。严格按照相关建设、技术和环保标准建设,配备 完善的污染控制及监控设施。对不达标的设施,尽快开展技术改造 或关停。坚持资源化优先,因地制宜选择安全可靠、先进环保、省 地节能、经济适用的处理技术,不鼓励建设处理规模小于 300 吨/日的焚烧设施和库容小于 50 万立方米的填埋设施;在充分论证的 基础上,可开展水泥窑协同处理等技术的试点示范。
        东部地区、经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市, 优先采用焚烧处理技术,大幅减少原生垃圾填埋量,直辖市、计划 单列市、省会城市(建成区)要努力实现原生垃圾“零”填埋,垃圾 填埋场主要作为填埋焚烧残渣和应急使用;其他具备条件的地区, 可通过区域共建共享等方式建设焚烧处理设施。
卫生填埋处理技术作为生活垃圾的最终处置方式,是每个地区 必须具备的保障手段,原则上各市、县生活垃圾填埋场剩余库容应 能够满足该地区 10 年以上的垃圾焚烧残渣及生活垃圾填埋处理要 求。渗滤液处理设施要与垃圾处理设施同步建设,条件具备时,可 考虑与当地污水处理厂联合建设。
(二)完善收转运体系,推动建立回收新模式
        1.建设任务。城市建成区应实现生活垃圾全收集,建制镇应建 立完善的生活垃圾收转运系统,交通便利、经济发达地区要通过以 城带乡等多种渠道进一步扩大生活垃圾收集覆盖面,加大收集力 度。
        建立与生活垃圾分类、回收利用和无害化处理等相衔接的收转 运体系。结合垃圾分类工作的开展,积极构建“互联网+资源回收” 新模式,打通生活垃圾回收网络与再生资源回收网络通道,整合回 收队伍和设施,实现“两网融合”,提高废弃物回收效率和水平,促 进垃圾减量化和资源化。“十三五”期间,规划新增收转运体系能力 46 万吨/日,其中设市城市 22 万吨/日,县城 8 万吨/日,建制镇 16 万吨/日。
        2.建设要求。统筹布局生活垃圾转运站,淘汰敞开式收转运设 施,减少和避免生活垃圾收转运过程中的二次污染,大中型城市要 在“十三五”期间全部实现密闭化收转运;在城市建成区推广生活垃 圾压缩式收转运方式,加强压缩式生活垃圾转运站升级改造,并推 广全密闭压缩式收运。
        特大城市和大城市要按标准建设与处理处置设施相配套的大 中型垃圾转运站,按照转运量与运输距离合理配置收转运车辆,鼓 励区域内车辆统筹,可考虑采用第三方外包方式运输。建制镇要根 据地区人口、垃圾产生情况以及收集频次合理配备垃圾收运设施。
        研究应用物联网技术,探索路线优化、成本合理、高效环保的 收转运新模式。开展垃圾分类的城市,应配备满足分类品种需求、 密封性好、标识明显、节能环保的专用收运车辆,有效保障城市生 活垃圾的分类收集和运输。
        (三)加大存量治理力度
        1.建设任务。对因历史原因形成的非正规生活垃圾堆放点、不 达标生活垃圾处理设施以及服役期满的填埋场进行存量治理,使其 达到标准规范要求。
非正规生活垃圾堆放点整治,要在环境评估的基础上,优先开 展水源地、城乡结合部等重点区域的治理工作;对于渗滤液处理不 达标的生活垃圾处理设施,要尽快新建或改造渗滤液处理设施,未建渗滤液处理设施的要在两年内完成配套建设,对具有填埋气体收 集利用价值的填埋场,开展填埋气体收集利用及再处理工作;对服 役期满的填埋处理设施,应按照相关要求进行规范封场,采取有效 措施,防止雨水渗入,改善场区环境,控制环境污染。“十三五”期间,预计实施垃圾填埋场封场治理项目 845 个。
        2.建设要求。非正规生活垃圾堆放点的治理,应结合其规模、 设施状况、场址地质构造、周边环境条件、修复后用途等,因地制 宜对堆体整形、填埋气收集与处理、封场覆盖、地表水控制、渗滤 液收集处理和其他附属工程等制定明确的治理方案。不达标处理设 施的升级改造和服役期满的垃圾填埋场封场过程中,应设置有效的 渗滤液收集导排设施,并对填埋气及时收集利用,减少甲烷等温室 气体排放。
        (四)推进餐厨垃圾资源化利用与无害化处理
        1.建设任务。继续推进餐厨垃圾无害化处理和资源化利用能力 建设,根据各地餐厨垃圾产生量及分布等因素,统筹安排、科学布 局,鼓励使用餐厨垃圾生产油脂、沼气、有机肥、土壤改良剂、饲 料添加剂等。鼓励餐厨垃圾与其他有机可降解垃圾联合处理。力争 到“十三五”末形成 4 万吨/日的处理能力。各省(区、市)基本建立 餐厨废弃物回收和再生利用体系。
        2.建设要求。根据当地餐厨垃圾的产生规模、组分和理化性质, 科学选择成熟可靠的处理工艺路线和技术设备,可选择肥料化、饲 料化(饲料添加剂)、能源化等工艺路线,工艺选择须符合《餐厨垃圾处理技术规范》等要求。建立台账登记制度,提高餐厨垃圾集 中收集率和收运体系覆盖率。按规定及时收运餐厨垃圾,防止餐厨 垃圾收运过程产生环境污染。强化产品应用管控,加强对餐厨垃圾 资源化综合利用产品的质量监管和流向监控,严格规范餐厨垃圾肥 料化和饲料化产品的销售、使用。
        (五)推行生活垃圾分类
        1.建设任务。大力推动垃圾分类,结合各地实际,合理划定垃 圾分类范畴、品种、要求、方法、收运方式,统一规划、分类施策, 形成统一完整、协同高效的垃圾分类收集、运输、资源化利用和终 端处置的全过程管理系统。科学设定垃圾分类标准,鼓励对厨余等 易腐垃圾进行单独分类;在区域内建设兼具垃圾分类与再生资源回 收功能的交投点和“两网协同”的物流体系,建立分类回收与废旧物 资回收相结合的管理和运作模式;加快建立与垃圾分类衔接的终端 处理设施。
        2.建设要求。开展垃圾分类的城市要结合现有终端处理设施, 确定切实可行的生活垃圾分类方法,按照先易后难、循序渐进的原 则大力推进。垃圾分类要与收集运输、回收利用、处理处置衔接匹 配。餐厨等易腐垃圾由相关部门统一管理,建立登记制度。整合生 活垃圾回收网络与再生资源回收网络,将有价值可利用“垃圾”作为 资源回收利用,达到生活垃圾减量、再生资源增量的目的。
        (六)加强监管能力建设
        1.建设任务。地方政府应充分利用已有数字化城市管理信息系 统和市政公用设施监管系统,完善生活垃圾处理设施建设、运营和 排放监管体系。生活垃圾焚烧处理设施,应落实日常监管与定期监 督性监测制度,以生活垃圾焚烧厂为重点,加快建立生活垃圾焚烧 厂运营月报制度、年报制度,并按要求主动公开相关信息。对不能 在线监控的污染物如二噁英等,监控频次严格执行国家标准规范。 2.建设要求。加强城镇生活垃圾无害化处理设施建设和运营信 息统计。重点对焚烧厂主要设施运行状况等进行实时监控,加强对 焚烧设施烟气排放、卫生填埋场渗滤液、填埋气体排放和渗漏情况的监测以及填埋场监测井的管理和维护。
三、投资估算和资金筹措
        (一)投资估算
        “十三五”期间,全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资 约 1924 亿元。其中,无害化处理设施建设投资 1360 亿元,收运转
运体系建设投资 227 亿元,餐厨垃圾专项工程投资 136 元,存量整治工程投资 77 亿元,垃圾分类示范工程投资 86 亿元,监管体系建
设投资 38 亿元。
        (二)资金筹措
        生活垃圾处理设施建设资金以地方投入为主。地方各级人民政 府要切实加大投入力度,建立稳定的资金来源渠道,确保完成规划 确定的各项建设任务。同时,积极引导并鼓励各类社会资本参与垃圾处理设施的建设,国家将根据规划任务和建设重点,继续对设施 建设予以适当支持,对采用焚烧等资源化处理技术的设施将加大支 持力度。对尚不能完全市场化运作的垃圾处理设施,要进行政策扶 持、投资引导、适度补贴,保障设施的建设和运营。
四、保障措施
        (一)完善法规标准
        建立健全生活垃圾处理相关法律法规,完善相关标准体系。建 立城镇生活垃圾处理统计指标体系。研究提出垃圾焚烧项目风险防 控指南,做好防范和化解社会风险工作。研究制定餐厨垃圾资源化 管理办法和餐厨垃圾资源化利用产品标准。制定垃圾分类目录和细 则,完善生活垃圾分类、收转运、回收利用、设施建设、规范作业、 工程验收、污染防治等相关标准和规范。探索建立环境服务采购体 系,明确政府采购垃圾处理服务的内容和产业引导政策。加快出台 企业提供环境服务的考核机制。
        (二)加大政策支持
        完善垃圾处理收费制度。各地根据经济发展情况,确定合理收 费标准,有条件地区的收费标准应覆盖垃圾收集、清运及处理处置 成本。积极探索计量化、差别化收费方式。落实对垃圾处理相关企 业税收优惠政策。加强生活垃圾处理设施运行的经费保障,征收的 生活垃圾处理费全部专项用于生活垃圾处理设施的建设和正常运 营,在征收的处理费无法满足处理设施正常运行费用时,地方政府 要积极采取措施适当补偿,确保设施的正常运行。各地要对生活垃圾处理设施建设的规模、布局和用地进行统筹安排,并纳入土地利 用总体规划、城镇总体规划和近期建设规划。
        (三)建立多元机制
        加快生活垃圾处理产业化发展、社会化运作,建立多元化投入 机制。完善以公共财政为主导的城镇垃圾处理设施建设投资体制, 逐步形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元化投资机制。积 极鼓励跨地区、跨部门的合作,培育和发展专业化、规模化的垃圾 处理企业,健全以特许经营为核心的市场准入制度。加快政府和社 会资本合作(PPP)模式在生活垃圾处理领域的应用。
        (四)加强技术支撑
        把生活垃圾处理技术纳入国家相关科技支撑计划,加强对垃圾 资源化利用、分类处理、清洁焚烧、二噁英控制等关键性技术和标 准的研究。加快生活垃圾处理技术创新、示范和推广应用,针对城 镇生活垃圾无害化处理存在的关键技术问题,组织实施关键技术与 设备研发及关键装备产业化示范工程。加快利用先进适用技术改造 现有生活垃圾处理设施。采用“互联网+回收”等新模式,提高垃圾 收运处理的信息化水平和效率。围绕提高生活垃圾处理设施建设及 运营管理水平的需要,加强专业技术人才、管理人才建设和培养。 大力发展职业教育和职业培训,建立从业人员职业资格制度,加强 岗前和岗中职业培训,提高从业人员的文化水平和职业技能水平。
        (五)加强宣传引导
        综合运用传统媒体和新媒体手段,搭建多层次多方位的信息渠 道,大力宣传城镇生活垃圾处理的各项政策措施及其成效,及时全 面客观报道有关信息,形成有利于推进城镇生活垃圾处理工作的舆 论氛围。倡导绿色健康的生活方式,推进生活垃圾分类和回收利用, 提高垃圾分类社会影响力和知晓率。将生活垃圾处理知识纳入中、 小学教材和课外读物,通过制作宣传公益广告片、宣传册等方式, 多渠道多形式做好群众宣传教育工作,引导全民树立“垃圾减量从 我做起、垃圾管理人人有责”的观念。
        (六)强化监督管理
        落实党政领导干部生态环境损害责任追究办法,提高地方政府 领导责任意识,强化垃圾处理设施环保执法监管,建立随机抽查工 作机制,对故意编造、篡改排污数据的违法企业,依法加大处罚力 度。建立随机抽查工作机制。推动垃圾处理设施建设和运营信息公 开,垃圾处理设施运营单位应依法向社会公开主要污染物名称和排 放浓度。运营单位要制定应急预案,有效应对设施故障、事故、进 场垃圾量剧增等突发事件。对垃圾渗滤液、焚烧烟气等监测不达标 的项目,必须及时关停整顿。加强公众监督,完善公众参与和政府 决策机制,健全居民诉求表达机制。
五、规划组织实施
        城镇生活垃圾无害化处理工作由省级人民政府负总责,市、县 级人民政府负责具体实施。各省(区、市)和计划单列市人民政府要制定本地区城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划,对所属城市 人民政府实行目标责任制管理,加强监督指导。要将《规划》执行 情况作为市、县级人民政府目标责任考核和领导干部综合评价的重 要内容。重点流域有关省(区、市)和计划单列市人民政府有关部 门在《规划》实施过程中要加强与《“十三五”重点流域水环境综合 治理规划》衔接。
        国务院有关部门要各司其职,加强协调、密切配合,发展改革 委继续安排城镇生活污水垃圾处理设施专项中央预算内投资支持 设施建设,有关部门要共同研究制定有利于《规划》执行的相关政 策和措施,全力支持和推进《规划》实施,切实抓好各项工作。
        发展改革委、住房城乡建设部要加强对《规划》实施情况的评 估和监督检查,推动规划各项任务的顺利实施。

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